嘉賓
吳疆
中國人民大學經(jīng)濟學院教授
曾鳴
華北電力大學能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任
主持人
范思立
中國經(jīng)濟時報：《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱中央“9號文”）的出臺意味著新一輪電力體制改革大幕拉開，與2002年的《電力體制改革方案》（以下簡稱國務院“5號文”）相比，中央“9號文”有哪些超越？
新一輪電改不是此前的簡單延伸
曾鳴：總體而言，本輪電改方案是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，與國務院“5號文”相比更具有現(xiàn)實意義。雖然兩個文件都是圍繞“放開兩頭、管住中間”這條基本路徑展開討論，但中央“9號文”體現(xiàn)的核心價值取向與國務院“5號文”本質(zhì)不同，因而不是其簡單延伸。具體表現(xiàn)在以下兩點：
第一，核心價值取向不同。
本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術結構整體轉(zhuǎn)型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關聯(lián)交易，加快擴大電力供給規(guī)模。
暫時不考慮輸配分開和電網(wǎng)調(diào)度獨立。國務院“5號文”并沒有達到預期的改革目標，此次方案在制定過程中也進行了反思。我認為，調(diào)度獨立和輸配分開并不是科學合理的選擇。
第二，明確提出要加強規(guī)劃。
2002年后，電力行業(yè)最大變化就是可再生能源并網(wǎng)的比例越來越大，使發(fā)電側和用電側具有雙側隨機性，電力系統(tǒng)的整體規(guī)劃必須強化。從這個方面來講，此次電改絕對不是國務院“5號文”的延續(xù)，應當形成一套新的電力體制規(guī)劃方法體系。
本輪電改的關鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否在改革的政策激勵和法制環(huán)境設計上有所作為至關重要。政府在改革的頂層設計階段對于如何運用市場杠桿，以及如何用“看得見的手”對市場化體制、機制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進行設計、建立和引導，激勵改革目標的實現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導性甚至決定性作用。
改革存在傾向性風險
吳疆：改革有風險、不改革有危險，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈。
2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領域逐漸形成一種集行業(yè)公共權力壟斷、市場規(guī)模壟斷、業(yè)務鏈條壟斷、技術創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上并沒有的，也是世界電力能源領域所罕見的。
建國以來，中央層面的電力體制已歷經(jīng)11次變革：上世紀80年代實施的“集資辦電”的改革有效解決了長期困擾的電力投資不足問題；2002年“廠網(wǎng)分開”的改革及時應對了意料之外的裝機硬缺口問題；在新一輪電改中，壟斷問題不應該是能輕易繞過的話題。
從前期的《征求意見稿》到最終的中央“9號文”出臺，一些文字的改動卻單方向有利于壟斷集團、有利于被改革對象。我認為，新一輪改革的基本方向無疑存在巨大的傾向性風險。為什么前期公眾參與階段與后期集中決策階段在政策傾向上的反差會這么大?芽就中央“9號文”而言，一些表述應該引起社會的關切和重視。
在改革思路與原則部分的論述中，對于“壟斷業(yè)務”加強監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關文字悄然失蹤，不露聲色地將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨買獨賣的壟斷格局而放開缺口；在交易機構市場功能的條款中，交易機構負責“結算”的功能悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國每年3萬億元規(guī)模的電力購銷巨額資金放開缺口；同樣在交易機構市場功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開有關信息而放開了缺口；在鼓勵社會資本投資的條款中，“實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務獨立核算”的文字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場而放開缺口；在處理電價交叉補貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報并公開”交叉補貼數(shù)額中的“公開”兩字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補貼成本而放開了口子。
當然，這些悄然失蹤的文字在未來的配套方案中，其實還是可以進一步明確與彌補。
市場化是電改基本共識
中國經(jīng)濟時報：雖然對中央“9號文”的積極意義上，你們有不同評價，但“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”無疑是大家的基本共識，請談談你們的理解和認識。
吳疆：調(diào)度、交易、輸電?穴電網(wǎng)?雪是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國電力市場化改革的要害。
中央“9號文”中，調(diào)度獨立只字未提，輸電獨立只達到價格核算的軟件層面，而保留了獨買獨賣的硬件結構。交易獨立則增加了“相對”二字。這樣，三件事只提了兩個、還都是“半吊子”，更缺乏三者關系的系統(tǒng)考慮，距離真正的電力市場化改革實在有些遠。
曾鳴：市場化應當是電力體制改革的手段之一，但不是目的。目前首先開始的輸配電價機制改革對電力體制改革目標的實現(xiàn)有重要支撐作用。關于市場化電價機制的形成，應放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃，積極推進發(fā)電側和銷售側電價市場化，鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)、售電價在形成機制上分開。鼓勵發(fā)電企業(yè)和電力用戶（或市場化售電主體）開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊合約交易模式，通過自愿協(xié)商確定電價，電網(wǎng)企業(yè)按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。
應該說，核定輸配電價是電價體制改革的關鍵。電力體制決定了輸配電價機制，而輸配電價機制對電力體制改革目標的實現(xiàn)有重要支撐作用。下一步實行的大用戶直購電試點、競價上網(wǎng)、聯(lián)動形成銷售電價等改革，均需要制定獨立、規(guī)范、合理的輸配電價。
中國經(jīng)濟時報：中央“9號文”提出“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃”，如何理解方案中的“有序放開”？
循序漸進放開
曾鳴：方案中特意強調(diào)了“有序放開”，這意味著這幾個方面要循序漸進、分階段放開，不能短時間內(nèi)徹底放開。對于每一個具體“放開”、“有序”有不同的意義。
對于輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，用戶選擇權的放開應分階段、分用戶類別有序進行。根據(jù)國際經(jīng)驗，應首先開放大用戶的購電選擇權作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開中小用戶選擇權。
對于向社會資本放開配售電業(yè)務，應分階段構建多元化的售電主體。售電側市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側市場化改革的穩(wěn)步推進，不同售電主體的構建或引進還應充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃進行開展，降低改革風險。
對于公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，不能短時間內(nèi)徹底放開，需要一個循序漸進的過程。在供應側，各機組的初始投資、使用壽命以及機組狀況都不盡相同，各電廠不太可能站在同一起跑線上參與市場競爭，現(xiàn)階段完全依靠市場可能會造成資源浪費，甚至國有資產(chǎn)流失，對于清潔能源發(fā)電尤其如此。在用電側，一些特殊時段區(qū)域電力系統(tǒng)仍會出現(xiàn)一定的電力缺口，需要對用戶用電進行計劃，保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
反壟斷是電改核心
吳疆：電網(wǎng)壟斷是當下中國電力市場格局中繞不過去的“腸梗阻”，反壟斷是新一輪電改繞不過去的敲門磚，超級壟斷者與任何其他人都是不可能同場競技的，只要售電業(yè)務沒有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識、強制性剝離，其他投資者就不可能在這個市場領域獲得正常的經(jīng)營環(huán)境與發(fā)展空間。
然而，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然失蹤，新一輪電改的市場格局將面臨巨大風險，社會資本投資可能面臨“羊入虎口”的陷阱。
目前中國的電力市場格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨買獨賣，在其營業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過十余年來的擠壓，原來超過中國市場一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。
如果按照《征求意見稿》那樣，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，則意味著在單獨核定輸配電價之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動放棄原有的售電業(yè)務，極大可能會與地方合作，組建資本多元化的電力營銷服務企業(yè)，一方面承擔原有售電業(yè)務，一方面與其他新興的售電主體進行競爭或合作。
中央“9號文”最后只提到培育新興售電主體，而沒有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務，如果明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務必然走向市場而且與地方進行合作。
如果電網(wǎng)企業(yè)依然負責“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務，會是什么樣的市場格局呢？
首先，將形成中國電力市場上最巨無霸的售電主體，業(yè)務規(guī)模與市場份額沒有任何競爭對手可以望其項背；其次，這樣的巨無霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說民間資本，即使當?shù)卣埠茈y有實力與之對等合作，如何保障外來投資者的權益?芽
因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒有這十個字，中國電力市場格局將有天壤之別。中央“9號文”在培育售電市場主體的條款中，嚴格剔除了所有提及配電業(yè)務的文字，由此在可以預計的將來，絕大多數(shù)新興的售電市場主體包括參與增量配電的投資者，只能依靠電網(wǎng)壟斷集團的施舍恩賜。
中國經(jīng)濟時報：中央“9號文”提到“推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行”，請問電力交易機構如何產(chǎn)生，如何理解相對獨立？
電力交易機構“相對獨立”是可取的過渡手段
曾鳴：要實現(xiàn)電力交易機構的獨立，必須具備三個方面的市場基礎條件：一是靈活合理的價格機制，二是嚴格完善的監(jiān)管體系，三是建立統(tǒng)一的大電網(wǎng)平臺。只有在以上三個條件同時具備時，電力市場競爭的公正、公平和透明度才能更好實現(xiàn)，才能為供需兩側市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造條件。
但就目前我國電力市場運行狀況來看，交易機構獨立的這三個條件并不具備。在這種情況下，不宜將電力交易機構獨立。但是我國未來售電側放開、大用戶直購電交易是改革的重點方向，同時也是改革需要，因此電力交易機構的“相對獨立”仍然是比較可取的過渡手段。
調(diào)度交易獨立或?qū)⒈患芸?br />
吳疆：第一，“相對獨立”起碼是一種“獨立”，其與“完全獨立”相對比，它應更接近“完全獨立”而不應接近“不獨立”、“假獨立”。
第二，這種“獨立”是相比于目前狀態(tài)的獨立，是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設機構的獨立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求。
第三，相對獨立的“交易機構”依然是一個交易機構，它的房屋、設備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機構、編制、財務等在第一時間應是完整而獨立的。
第四，相對獨立的“交易機構”只有依托公權力才可能實現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨立，政府應通過法律、規(guī)章等形式為交易機構賦權，明確其行業(yè)公共機構的屬性，并擁有干部人事管理權。
第五，保證交易機構的完整性，順利完成此項改革任務，使其盡快發(fā)揮作用，關鍵就在于“整建制劃撥”，即將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的三級交易機構直接整體獨立出來。
自2007年以來，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度和交易分開，本身早有思想準備與組織準備，交易機構整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實施的。
總之，在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨買獨賣業(yè)務結構的情況下，所謂“交易機構相對獨立”的風險很大，如果把握不好就會失去其獨立性，反而成為公權私用、固化壟斷集團利益的幫手。
中國經(jīng)濟時報：電力體制改革是一個系統(tǒng)工程，中央“9號文”只是提出了“做什么”，電力體制改革繼續(xù)深入，還需要明確“怎么做”，下一步應該進行哪些工作推進？
推動電改從密室走向陽光
吳疆：電改是一個系統(tǒng)工程，與中央“9號文”相配套的，還應有7至8個專項改革工作方案及相關配套措施，例如，輸配電價核定、交易機構組建、售電主體培育、售電業(yè)務開放、計劃電量放開等。在未來的推進過程以及決策過程中，仍然存在很多風險。
例如邏輯次序問題。電改各個任務步驟之間是存在相當緊密的邏輯關系的，在下一步的改革推進過程中，如果出現(xiàn)顯著的逆序錯序動作，勢必影響到電改的實際效果。
再如分工合作問題。電改內(nèi)容駁雜，不同的電改任務，從編制專項改革工作方案開始，就需要不同的部門牽頭，而這需要較高的合作水平。例如對于電改基本理念、基本任務的共識，例如對于電改邏輯次序的認可與遵守，例如相關電改任務之間的配合與銜接，如果各行其是、共識不足或約束不夠，則需要組建專門的電改工作小組乃至領導小組。
又如決策博弈問題。電改涉及重大利益調(diào)整，觸及強勢利益集團，因此任何公開博弈或暗流反彈都在可以理解的范疇。從總的博弈形式看，對比2002年的電改，一方面被改革者更加自覺、更加成熟，另一方面改革操盤者更加現(xiàn)實、激情漸消。與此同時，最高決策層對于電改已從行業(yè)脫困政策扶持上升到經(jīng)濟新增長點、能源革命等更高訴求。
下一步各專項改革工作方案的研制、各項電改任務的推進，勢必還將經(jīng)歷很多上下、左右、內(nèi)外互動與博弈，希望更多社會公眾參與進來推動科學決策，推動中國電改從密室走向陽光。
繼續(xù)推進改革
曾鳴：電改還需貫徹落實售電側市場改革、加強電力系統(tǒng)規(guī)劃和法律法規(guī)制定等方面的內(nèi)容。
對于規(guī)劃層面，必須實現(xiàn)電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學性和權威性。在這方面，綜合資源規(guī)劃應當在電力體制改革過程中占有重要的戰(zhàn)略地位。滿足電力需求增長的傳統(tǒng)思維模式是單純注重增加資源供應，綜合資源規(guī)劃和電力需求側管理建立了以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節(jié)省大量供應側資源投入，同時提高需求側用電效率，當未來大規(guī)模的間歇性、隨機性的新能源電力接入電網(wǎng)之后，綜合資源規(guī)劃和電力需求側管理及需求側響應對于實現(xiàn)電網(wǎng)電力的瞬間平衡具有重大的意義。
在法律法規(guī)建設層面，主要有以下幾個關鍵點：
第一，重新修訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法律相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規(guī)體系。
第二，新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發(fā)展、保障供應”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，這絕不是在原來基礎上的文字增刪修訂，而是“革命性”的重塑。
第三，應當在新《電力法》中做到四個明確：明確建設能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務；明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設計主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質(zhì)；明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關條款。
第四，盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應的監(jiān)督機制和實施保障機制。
吳疆
中國人民大學經(jīng)濟學院教授
曾鳴
華北電力大學能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任
主持人
范思立
中國經(jīng)濟時報：《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱中央“9號文”）的出臺意味著新一輪電力體制改革大幕拉開，與2002年的《電力體制改革方案》（以下簡稱國務院“5號文”）相比，中央“9號文”有哪些超越？
新一輪電改不是此前的簡單延伸
曾鳴：總體而言，本輪電改方案是比較務實的，綜合考慮了改革需求和可操作性原則，與國務院“5號文”相比更具有現(xiàn)實意義。雖然兩個文件都是圍繞“放開兩頭、管住中間”這條基本路徑展開討論，但中央“9號文”體現(xiàn)的核心價值取向與國務院“5號文”本質(zhì)不同，因而不是其簡單延伸。具體表現(xiàn)在以下兩點：
第一，核心價值取向不同。
本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產(chǎn)、消費及技術結構整體轉(zhuǎn)型。而上輪電改的價值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關聯(lián)交易，加快擴大電力供給規(guī)模。
暫時不考慮輸配分開和電網(wǎng)調(diào)度獨立。國務院“5號文”并沒有達到預期的改革目標，此次方案在制定過程中也進行了反思。我認為，調(diào)度獨立和輸配分開并不是科學合理的選擇。
第二，明確提出要加強規(guī)劃。
2002年后，電力行業(yè)最大變化就是可再生能源并網(wǎng)的比例越來越大，使發(fā)電側和用電側具有雙側隨機性，電力系統(tǒng)的整體規(guī)劃必須強化。從這個方面來講，此次電改絕對不是國務院“5號文”的延續(xù)，應當形成一套新的電力體制規(guī)劃方法體系。
本輪電改的關鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否在改革的政策激勵和法制環(huán)境設計上有所作為至關重要。政府在改革的頂層設計階段對于如何運用市場杠桿，以及如何用“看得見的手”對市場化體制、機制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進行設計、建立和引導，激勵改革目標的實現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導性甚至決定性作用。
改革存在傾向性風險
吳疆：改革有風險、不改革有危險，電改這樣的深水區(qū)更非一改就靈。
2002年電力體制改革以來，中國電網(wǎng)領域逐漸形成一種集行業(yè)公共權力壟斷、市場規(guī)模壟斷、業(yè)務鏈條壟斷、技術創(chuàng)新壟斷等四重壟斷于一身的超級壟斷的業(yè)態(tài)，這是之前中國電力發(fā)展史上并沒有的，也是世界電力能源領域所罕見的。
建國以來，中央層面的電力體制已歷經(jīng)11次變革：上世紀80年代實施的“集資辦電”的改革有效解決了長期困擾的電力投資不足問題；2002年“廠網(wǎng)分開”的改革及時應對了意料之外的裝機硬缺口問題；在新一輪電改中，壟斷問題不應該是能輕易繞過的話題。
從前期的《征求意見稿》到最終的中央“9號文”出臺，一些文字的改動卻單方向有利于壟斷集團、有利于被改革對象。我認為，新一輪改革的基本方向無疑存在巨大的傾向性風險。為什么前期公眾參與階段與后期集中決策階段在政策傾向上的反差會這么大?芽就中央“9號文”而言，一些表述應該引起社會的關切和重視。
在改革思路與原則部分的論述中，對于“壟斷業(yè)務”加強監(jiān)管、有效監(jiān)管的有關文字悄然失蹤，不露聲色地將電網(wǎng)壟斷話題推離本輪電改的靶心；在電網(wǎng)企業(yè)功能定位的條款中，“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)維持獨買獨賣的壟斷格局而放開缺口；在交易機構市場功能的條款中，交易機構負責“結算”的功能悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)掌控中國每年3萬億元規(guī)模的電力購銷巨額資金放開缺口；同樣在交易機構市場功能的條款中，單單丟失了匯總“售電主體”與發(fā)電企業(yè)雙邊合同的文字，為電網(wǎng)所屬售電企業(yè)不公開有關信息而放開了缺口；在鼓勵社會資本投資的條款中，“實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務獨立核算”的文字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)維持配售一體壟斷模式、控制市場而放開缺口；在處理電價交叉補貼的條款中，電網(wǎng)企業(yè)“申報并公開”交叉補貼數(shù)額中的“公開”兩字悄然失蹤，為電網(wǎng)企業(yè)暗箱操作混淆交叉補貼成本而放開了口子。
當然，這些悄然失蹤的文字在未來的配套方案中，其實還是可以進一步明確與彌補。
市場化是電改基本共識
中國經(jīng)濟時報：雖然對中央“9號文”的積極意義上，你們有不同評價，但“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”無疑是大家的基本共識，請談談你們的理解和認識。
吳疆：調(diào)度、交易、輸電?穴電網(wǎng)?雪是現(xiàn)代電力系統(tǒng)最獨特的公共環(huán)節(jié)，這三者的制度安排及相互關系，是現(xiàn)代電力產(chǎn)業(yè)制度的核心，也是世界各國電力市場化改革的要害。
中央“9號文”中，調(diào)度獨立只字未提，輸電獨立只達到價格核算的軟件層面，而保留了獨買獨賣的硬件結構。交易獨立則增加了“相對”二字。這樣，三件事只提了兩個、還都是“半吊子”，更缺乏三者關系的系統(tǒng)考慮，距離真正的電力市場化改革實在有些遠。
曾鳴：市場化應當是電力體制改革的手段之一，但不是目的。目前首先開始的輸配電價機制改革對電力體制改革目標的實現(xiàn)有重要支撐作用。關于市場化電價機制的形成，應放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計劃，積極推進發(fā)電側和銷售側電價市場化，鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格，把輸配電價與發(fā)、售電價在形成機制上分開。鼓勵發(fā)電企業(yè)和電力用戶（或市場化售電主體）開展電力交易，采用供需雙方直接見面的雙邊合約交易模式，通過自愿協(xié)商確定電價，電網(wǎng)企業(yè)按照政府核定的輸配電價收取過網(wǎng)費。
應該說，核定輸配電價是電價體制改革的關鍵。電力體制決定了輸配電價機制，而輸配電價機制對電力體制改革目標的實現(xiàn)有重要支撐作用。下一步實行的大用戶直購電試點、競價上網(wǎng)、聯(lián)動形成銷售電價等改革，均需要制定獨立、規(guī)范、合理的輸配電價。
中國經(jīng)濟時報：中央“9號文”提出“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃”，如何理解方案中的“有序放開”？
循序漸進放開
曾鳴：方案中特意強調(diào)了“有序放開”，這意味著這幾個方面要循序漸進、分階段放開，不能短時間內(nèi)徹底放開。對于每一個具體“放開”、“有序”有不同的意義。
對于輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，用戶選擇權的放開應分階段、分用戶類別有序進行。根據(jù)國際經(jīng)驗，應首先開放大用戶的購電選擇權作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開中小用戶選擇權。
對于向社會資本放開配售電業(yè)務，應分階段構建多元化的售電主體。售電側市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側市場化改革的穩(wěn)步推進，不同售電主體的構建或引進還應充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規(guī)劃進行開展，降低改革風險。
對于公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃，不能短時間內(nèi)徹底放開，需要一個循序漸進的過程。在供應側，各機組的初始投資、使用壽命以及機組狀況都不盡相同，各電廠不太可能站在同一起跑線上參與市場競爭，現(xiàn)階段完全依靠市場可能會造成資源浪費，甚至國有資產(chǎn)流失，對于清潔能源發(fā)電尤其如此。在用電側，一些特殊時段區(qū)域電力系統(tǒng)仍會出現(xiàn)一定的電力缺口，需要對用戶用電進行計劃，保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
反壟斷是電改核心
吳疆：電網(wǎng)壟斷是當下中國電力市場格局中繞不過去的“腸梗阻”，反壟斷是新一輪電改繞不過去的敲門磚，超級壟斷者與任何其他人都是不可能同場競技的，只要售電業(yè)務沒有從原屬的電網(wǎng)企業(yè)中有意識、強制性剝離，其他投資者就不可能在這個市場領域獲得正常的經(jīng)營環(huán)境與發(fā)展空間。
然而，隨著電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”這樣抑制壟斷的核心條文的悄然失蹤，新一輪電改的市場格局將面臨巨大風險，社會資本投資可能面臨“羊入虎口”的陷阱。
目前中國的電力市場格局，電網(wǎng)企業(yè)縱向壟斷獨買獨賣，在其營業(yè)區(qū)以內(nèi)是唯一的售電主體。而通過十余年來的擠壓，原來超過中國市場一半份額的地方供電企業(yè)，絕大多數(shù)已被電網(wǎng)企業(yè)收編，少數(shù)被擠在角落艱難度日。
如果按照《征求意見稿》那樣，明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，則意味著在單獨核定輸配電價之后，電網(wǎng)企業(yè)必須主動放棄原有的售電業(yè)務，極大可能會與地方合作，組建資本多元化的電力營銷服務企業(yè)，一方面承擔原有售電業(yè)務，一方面與其他新興的售電主體進行競爭或合作。
中央“9號文”最后只提到培育新興售電主體，而沒有明確原屬電網(wǎng)企業(yè)的售電業(yè)務，如果明確電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，這一塊業(yè)務必然走向市場而且與地方進行合作。
如果電網(wǎng)企業(yè)依然負責“電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”、依然保留售電業(yè)務，會是什么樣的市場格局呢？
首先，將形成中國電力市場上最巨無霸的售電主體，業(yè)務規(guī)模與市場份額沒有任何競爭對手可以望其項背；其次，這樣的巨無霸售電主體，除了售電以外，還與產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上游的壟斷性的輸配電企業(yè)同氣連根；再次，這樣的售電主體，歸屬于跨省跨區(qū)的超級壟斷電網(wǎng)企業(yè)，在任何地方，不要說民間資本，即使當?shù)卣埠茈y有實力與之對等合作，如何保障外來投資者的權益?芽
因此，電網(wǎng)企業(yè)“不再負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷”，是新一輪電改最大的要害，有或沒有這十個字，中國電力市場格局將有天壤之別。中央“9號文”在培育售電市場主體的條款中，嚴格剔除了所有提及配電業(yè)務的文字，由此在可以預計的將來，絕大多數(shù)新興的售電市場主體包括參與增量配電的投資者，只能依靠電網(wǎng)壟斷集團的施舍恩賜。
中國經(jīng)濟時報：中央“9號文”提到“推進交易機構相對獨立，規(guī)范運行”，請問電力交易機構如何產(chǎn)生，如何理解相對獨立？
電力交易機構“相對獨立”是可取的過渡手段
曾鳴：要實現(xiàn)電力交易機構的獨立，必須具備三個方面的市場基礎條件：一是靈活合理的價格機制，二是嚴格完善的監(jiān)管體系，三是建立統(tǒng)一的大電網(wǎng)平臺。只有在以上三個條件同時具備時，電力市場競爭的公正、公平和透明度才能更好實現(xiàn)，才能為供需兩側市場的有序開放以及“多買多賣”市場格局的形成創(chuàng)造條件。
但就目前我國電力市場運行狀況來看，交易機構獨立的這三個條件并不具備。在這種情況下，不宜將電力交易機構獨立。但是我國未來售電側放開、大用戶直購電交易是改革的重點方向，同時也是改革需要，因此電力交易機構的“相對獨立”仍然是比較可取的過渡手段。
調(diào)度交易獨立或?qū)⒈患芸?br />
吳疆：第一，“相對獨立”起碼是一種“獨立”，其與“完全獨立”相對比，它應更接近“完全獨立”而不應接近“不獨立”、“假獨立”。
第二，這種“獨立”是相比于目前狀態(tài)的獨立，是相比于作為電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)設機構的獨立，因此從電網(wǎng)企業(yè)中走出來是基本要求。
第三，相對獨立的“交易機構”依然是一個交易機構，它的房屋、設備甚至人員一段時間內(nèi)可能還會與電網(wǎng)企業(yè)有一定糾葛，但其基本職能、機構、編制、財務等在第一時間應是完整而獨立的。
第四，相對獨立的“交易機構”只有依托公權力才可能實現(xiàn)與電網(wǎng)企業(yè)之間的獨立，政府應通過法律、規(guī)章等形式為交易機構賦權，明確其行業(yè)公共機構的屬性，并擁有干部人事管理權。
第五，保證交易機構的完整性，順利完成此項改革任務，使其盡快發(fā)揮作用，關鍵就在于“整建制劃撥”，即將電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的三級交易機構直接整體獨立出來。
自2007年以來，電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)部所推行的調(diào)度和交易分開，本身早有思想準備與組織準備，交易機構整建制劃撥是它們能夠承受并且有把握實施的。
總之，在電網(wǎng)企業(yè)保留了獨買獨賣業(yè)務結構的情況下，所謂“交易機構相對獨立”的風險很大，如果把握不好就會失去其獨立性，反而成為公權私用、固化壟斷集團利益的幫手。
中國經(jīng)濟時報：電力體制改革是一個系統(tǒng)工程，中央“9號文”只是提出了“做什么”，電力體制改革繼續(xù)深入，還需要明確“怎么做”，下一步應該進行哪些工作推進？
推動電改從密室走向陽光
吳疆：電改是一個系統(tǒng)工程，與中央“9號文”相配套的，還應有7至8個專項改革工作方案及相關配套措施，例如，輸配電價核定、交易機構組建、售電主體培育、售電業(yè)務開放、計劃電量放開等。在未來的推進過程以及決策過程中，仍然存在很多風險。
例如邏輯次序問題。電改各個任務步驟之間是存在相當緊密的邏輯關系的，在下一步的改革推進過程中，如果出現(xiàn)顯著的逆序錯序動作，勢必影響到電改的實際效果。
再如分工合作問題。電改內(nèi)容駁雜，不同的電改任務，從編制專項改革工作方案開始，就需要不同的部門牽頭，而這需要較高的合作水平。例如對于電改基本理念、基本任務的共識，例如對于電改邏輯次序的認可與遵守，例如相關電改任務之間的配合與銜接，如果各行其是、共識不足或約束不夠，則需要組建專門的電改工作小組乃至領導小組。
又如決策博弈問題。電改涉及重大利益調(diào)整，觸及強勢利益集團，因此任何公開博弈或暗流反彈都在可以理解的范疇。從總的博弈形式看，對比2002年的電改，一方面被改革者更加自覺、更加成熟，另一方面改革操盤者更加現(xiàn)實、激情漸消。與此同時，最高決策層對于電改已從行業(yè)脫困政策扶持上升到經(jīng)濟新增長點、能源革命等更高訴求。
下一步各專項改革工作方案的研制、各項電改任務的推進，勢必還將經(jīng)歷很多上下、左右、內(nèi)外互動與博弈，希望更多社會公眾參與進來推動科學決策，推動中國電改從密室走向陽光。
繼續(xù)推進改革
曾鳴：電改還需貫徹落實售電側市場改革、加強電力系統(tǒng)規(guī)劃和法律法規(guī)制定等方面的內(nèi)容。
對于規(guī)劃層面，必須實現(xiàn)電源規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、國家電力規(guī)劃與地方電力規(guī)劃的有效銜接，同時提升規(guī)劃的科學性和權威性。在這方面，綜合資源規(guī)劃應當在電力體制改革過程中占有重要的戰(zhàn)略地位。滿足電力需求增長的傳統(tǒng)思維模式是單純注重增加資源供應，綜合資源規(guī)劃和電力需求側管理建立了以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應方替代資源這樣一個新概念，使可供利用的資源顯著增加，可節(jié)省大量供應側資源投入，同時提高需求側用電效率，當未來大規(guī)模的間歇性、隨機性的新能源電力接入電網(wǎng)之后，綜合資源規(guī)劃和電力需求側管理及需求側響應對于實現(xiàn)電網(wǎng)電力的瞬間平衡具有重大的意義。
在法律法規(guī)建設層面，主要有以下幾個關鍵點：
第一，重新修訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法律相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規(guī)體系。
第二，新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發(fā)展、保障供應”轉(zhuǎn)向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，這絕不是在原來基礎上的文字增刪修訂，而是“革命性”的重塑。
第三，應當在新《電力法》中做到四個明確：明確建設能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務；明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃設計主體的法律定位；明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)強化公用事業(yè)的性質(zhì)；明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網(wǎng)和智能化電網(wǎng)大力發(fā)展的相關條款。
第四，盡快出臺與新《電力法》相配套的政策措施，建立相應的監(jiān)督機制和實施保障機制。
