面對種種爭論，電力缺口大、急需調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的地區(qū)難以置之度外。6月28日，評審專家組在上海召開調(diào)查會，聽取華東四省一市政府代表以及電網(wǎng)公司代表匯報經(jīng)濟發(fā)展和電力發(fā)展情況與規(guī)劃，江蘇省地方官員非常著急。去年，江蘇經(jīng)濟總量全國排名第二，其已長期存在電力缺口，而且也面對落實《大氣污染防治行動計劃》的壓力。江蘇能源局煤電處處長戚玉松說：如果不能建，江蘇省以后的電力需求該怎么解決?
議而不決的工程評估
針對評估環(huán)節(jié)的懸擱，國家電網(wǎng)上報國家發(fā)改委，明確提出希望改進(jìn)現(xiàn)有評估機制。新近的一份《情況匯報》中寫到：落實黨的十八屆三中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的要求，根據(jù)電網(wǎng)的系統(tǒng)性、網(wǎng)絡(luò)性特征，重點加強對電網(wǎng)規(guī)劃的整體評估，不再具體評估單個項目;電網(wǎng)規(guī)劃批復(fù)后，規(guī)劃明確的項目原則上直接進(jìn)入核準(zhǔn)程序。
按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》(國發(fā)[2004]19號)規(guī)定，項目核準(zhǔn)機關(guān)在受理核準(zhǔn)申請后，如有必要，應(yīng)在四個工作日內(nèi)委托有資格的咨詢機構(gòu)進(jìn)行評估。顯然，國網(wǎng)方面認(rèn)為中咨公司的評估不是必經(jīng)的程序。國網(wǎng)發(fā)展策劃部副主任張正陵表示，交流特高壓項目都經(jīng)過了可行性研究，各級政府也均出具了支持性文件。之前的“晉東南-南陽-荊門”交流特高壓試驗示范工程，已經(jīng)建成的華東環(huán)網(wǎng)南半環(huán)“淮南-浙北-上海”工程，和今年4月開工的“浙北-福州”工程，都是直接核準(zhǔn)，未進(jìn)行評估。
中國電力聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕認(rèn)為，中咨公司是八十年代國家投資體制改革的產(chǎn)物，這個制度設(shè)計是對的，但現(xiàn)在對那些有分歧而拿不定主意的，特別是連決策者也拿不定主意的工程，應(yīng)該委托多家機構(gòu)進(jìn)行評估，多聽取不同的意見，才能有利于決策者做最后的權(quán)衡;如果僅委托一家，首先是有一家之言之嫌，其次是如果這家機構(gòu)本身帶有傾向性，很難做到公正評估。
事實上，與中咨公司資質(zhì)相同的評估機構(gòu)有50多家。與目前電網(wǎng)項目評估機構(gòu)實際僅中咨公司一家比較，在鐵路、石油、石化等行業(yè)上項目評估中，均有多家評估機構(gòu)參與。為此，國家電網(wǎng)呼吁增加評估機構(gòu)，引進(jìn)市場機制，保證評估客觀、公正、透明、高效。
電力系統(tǒng)自動化與穩(wěn)定性理論專家、中國工程院院士薛禹勝是黨外人士，他表示，過去在三峽工程、高鐵建設(shè)、大型核電站的評估論證中，都曾存在不同的意見和聲音，而且反對者的數(shù)量也有相當(dāng)?shù)谋壤?，因而需要按照既定的決策程序科學(xué)論證和實施。在他看來，像特高壓這樣長期因為個別人的反對而影響和阻礙工程決策，是一個奇怪的現(xiàn)象。評估機制的變革，不僅需要科學(xué)的論證程序，更需要各個方面的共同擔(dān)當(dāng)，勇于負(fù)責(zé)。
“十二五”電網(wǎng)專項規(guī)劃難產(chǎn)
一些具體項目的評估被擱置，只是特高壓工程建設(shè)目前困局的細(xì)節(jié)部分。更重要的難題是，國務(wù)院曾要求制定的“十二五”電網(wǎng)專項規(guī)劃的遲遲不能出臺。“十二五”已經(jīng)過去三年，國家能源局仍舊沒有拿出專項規(guī)劃。國家電網(wǎng)人士認(rèn)為，由于政府沒有制定電網(wǎng)的發(fā)展專項規(guī)劃，才直接導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)缺失全局的專項規(guī)劃指導(dǎo)，這是單個項目就工程論工程、一事一議的根本原因所在。
薛禹勝指出，目前，如何建立可靠的電網(wǎng)，如何使電網(wǎng)提高對能源使用的效率，以及電網(wǎng)的投資效率等等，這些重大問題都迫切需要以一個規(guī)劃來回應(yīng)。
其中的關(guān)鍵問題，是目前中國電力資源存在嚴(yán)重的區(qū)域不平衡狀況，而特高壓國家工程何時可以派上用場，化解這一難題。
在華東環(huán)網(wǎng)項目在上海的調(diào)查會上，即有專家提出，特高壓重點工程遲遲不能核準(zhǔn)，內(nèi)蒙、東北等地區(qū)火電窩電、風(fēng)電棄風(fēng)以及西南水電棄水形勢嚴(yán)峻，東部則能源短缺、霧霾加劇，同時由于長三角地區(qū)已形成多直流接入的“強直弱交”電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，500千伏電網(wǎng)不能滿足電網(wǎng)安全運行需要，存在大面積停電風(fēng)險。
原國家能源局局長張國寶指出，一方面一些城市霧霾肆虐飽受詬病，另一方面主要分布于內(nèi)蒙、東北、西北的清潔能源又大量棄用，有電卻送不出來，實在不應(yīng)該。究其原因主要是特高壓輸電線路曠日持久的爭議久拖不決。他認(rèn)為，之所以無休止的爭論而無人拍板，反映出的是決策者擔(dān)當(dāng)精神的缺失。錯過發(fā)展機遇，損失和代價將是歷史性的。
長期做規(guī)劃制定的歐陽昌裕告訴記者，今年上半年中國電力企業(yè)聯(lián)合會向國家能源局提交了《加強電力統(tǒng)一規(guī)劃機制的研究》報告，建議政府部門應(yīng)側(cè)重對規(guī)劃的制定與框架的設(shè)計，而不是具體項目的審批。
今年1月1日國務(wù)院批準(zhǔn)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，去年8月份公布了《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，以及《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。但是，涉及國民經(jīng)濟發(fā)展的重點領(lǐng)域的電力與電網(wǎng)的專項規(guī)劃卻一直未能出臺，特高壓的大發(fā)展因而無法提上日程。
實際上，在“十一五”期間也沒有出臺電網(wǎng)的專項規(guī)劃。國家能源局為何沒有制定電網(wǎng)專項規(guī)劃?記者希望向國家能源局求證，國家能源局有關(guān)司局在接到電話后拒絕接受采訪。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，一直支持特高壓發(fā)展的原江西省省長、電監(jiān)會主席吳新雄，在履新國家能源局局長后，也多次召開會議，意圖盡快出臺特高壓十二五電網(wǎng)規(guī)劃。
據(jù)歐陽昌裕介紹，編制電網(wǎng)的專項規(guī)劃前提是要有全行業(yè)的電力規(guī)劃。電力規(guī)劃要研究的內(nèi)容，更多是通過電網(wǎng)專項規(guī)劃來解決。國家能源局編制電網(wǎng)“十二五”專項規(guī)劃有兩個選擇，其一是完全另搞一套，其二是根據(jù)兩個電網(wǎng)公司提出的規(guī)劃進(jìn)行評估整合，形成一個政府的規(guī)劃。
在國家能源局的要求下，國家電網(wǎng)集中100多人，采用仿真模擬電網(wǎng)計算的方式，用了五年時間做出了《國家電網(wǎng)“十二五”專項規(guī)劃》。據(jù)中國電科院系統(tǒng)所規(guī)劃室主任周勤勇介紹：“仿真建模數(shù)據(jù)覆蓋了國網(wǎng)公司五大區(qū)域電網(wǎng)(包括西北、東北、華北、華中、華東)，有1.1萬多個結(jié)點，仿真線路3.5萬多條”。這一規(guī)劃分別于2010年9月、2013年5月上報國家能源局。顯然，該規(guī)劃的定位是國家電網(wǎng)公司的規(guī)劃，而不是國家電網(wǎng)的專項規(guī)劃。
現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃還有兩年即將結(jié)束、已經(jīng)到了中期評估階段，國家能源局沒有按照國務(wù)院的要求制定出《國家十二五電網(wǎng)專項規(guī)劃》，而在九月份批準(zhǔn)公布了《南方電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》。
當(dāng)記者問到為什么南方電網(wǎng)公司的規(guī)劃順利發(fā)布，歐陽昌裕介紹說：“第一，南方電網(wǎng)是一個區(qū)域網(wǎng)，僅覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南，相比較國家電網(wǎng)范圍很小;第二，南方電網(wǎng)沒有提出建設(shè)特高壓，規(guī)避了分歧，可能更符合他們的口味”。
電網(wǎng)的專項規(guī)劃編制難以出臺的實質(zhì)在于，圍繞是否應(yīng)建設(shè)特高壓電網(wǎng)存在嚴(yán)重分歧。
“發(fā)展特高壓等大容量、高效率、遠(yuǎn)距離先進(jìn)輸電技術(shù)”，已經(jīng)明確寫入《國家十二五規(guī)劃綱要》中，從專項規(guī)劃與國家五年總體規(guī)劃的關(guān)系上講，總體規(guī)劃是綱，專項規(guī)劃是目。五年總體規(guī)劃是全體社會最大的發(fā)展共識和發(fā)展綱領(lǐng)，而專項規(guī)劃必須服從大局、服從國家的五年規(guī)劃，并與總體規(guī)劃相銜接，專項規(guī)劃的編制必須在總體規(guī)劃的框架下制定。
對此歐陽昌裕認(rèn)為：“國家能源局應(yīng)該如實向國務(wù)院報告，也可拿出兩個方案，列出兩個方案的優(yōu)缺點，請國務(wù)院做出決策，而不是擱置或者不作為。決策不僅要承擔(dān)風(fēng)險，更取決于政治意愿。”事實上，當(dāng)編制有利益沖突的專項規(guī)劃的時候，會受到比較大的阻力，很難形成共識。比如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，就是經(jīng)過中央地方之間反復(fù)利益博弈、反復(fù)協(xié)調(diào)與協(xié)商的結(jié)果。
近年來，中國國家發(fā)展中長期規(guī)劃和集中力量辦大事的體制優(yōu)勢在全球范圍得到越來越多的重視和肯定。特高壓國家工程目前困局令人深思之處在于，它提示，在重大問題上議而不決、決而不行的狀況，意味著上述制度優(yōu)勢及其決策機制正在面臨新的挑戰(zhàn)。
議而不決的工程評估
針對評估環(huán)節(jié)的懸擱，國家電網(wǎng)上報國家發(fā)改委，明確提出希望改進(jìn)現(xiàn)有評估機制。新近的一份《情況匯報》中寫到：落實黨的十八屆三中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的要求，根據(jù)電網(wǎng)的系統(tǒng)性、網(wǎng)絡(luò)性特征，重點加強對電網(wǎng)規(guī)劃的整體評估，不再具體評估單個項目;電網(wǎng)規(guī)劃批復(fù)后，規(guī)劃明確的項目原則上直接進(jìn)入核準(zhǔn)程序。
按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》(國發(fā)[2004]19號)規(guī)定，項目核準(zhǔn)機關(guān)在受理核準(zhǔn)申請后，如有必要，應(yīng)在四個工作日內(nèi)委托有資格的咨詢機構(gòu)進(jìn)行評估。顯然，國網(wǎng)方面認(rèn)為中咨公司的評估不是必經(jīng)的程序。國網(wǎng)發(fā)展策劃部副主任張正陵表示，交流特高壓項目都經(jīng)過了可行性研究，各級政府也均出具了支持性文件。之前的“晉東南-南陽-荊門”交流特高壓試驗示范工程，已經(jīng)建成的華東環(huán)網(wǎng)南半環(huán)“淮南-浙北-上海”工程，和今年4月開工的“浙北-福州”工程，都是直接核準(zhǔn)，未進(jìn)行評估。
中國電力聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕認(rèn)為，中咨公司是八十年代國家投資體制改革的產(chǎn)物，這個制度設(shè)計是對的，但現(xiàn)在對那些有分歧而拿不定主意的，特別是連決策者也拿不定主意的工程，應(yīng)該委托多家機構(gòu)進(jìn)行評估，多聽取不同的意見，才能有利于決策者做最后的權(quán)衡;如果僅委托一家，首先是有一家之言之嫌，其次是如果這家機構(gòu)本身帶有傾向性，很難做到公正評估。
事實上，與中咨公司資質(zhì)相同的評估機構(gòu)有50多家。與目前電網(wǎng)項目評估機構(gòu)實際僅中咨公司一家比較，在鐵路、石油、石化等行業(yè)上項目評估中，均有多家評估機構(gòu)參與。為此，國家電網(wǎng)呼吁增加評估機構(gòu)，引進(jìn)市場機制，保證評估客觀、公正、透明、高效。
電力系統(tǒng)自動化與穩(wěn)定性理論專家、中國工程院院士薛禹勝是黨外人士，他表示，過去在三峽工程、高鐵建設(shè)、大型核電站的評估論證中，都曾存在不同的意見和聲音，而且反對者的數(shù)量也有相當(dāng)?shù)谋壤?，因而需要按照既定的決策程序科學(xué)論證和實施。在他看來，像特高壓這樣長期因為個別人的反對而影響和阻礙工程決策，是一個奇怪的現(xiàn)象。評估機制的變革，不僅需要科學(xué)的論證程序，更需要各個方面的共同擔(dān)當(dāng)，勇于負(fù)責(zé)。
“十二五”電網(wǎng)專項規(guī)劃難產(chǎn)
一些具體項目的評估被擱置，只是特高壓工程建設(shè)目前困局的細(xì)節(jié)部分。更重要的難題是，國務(wù)院曾要求制定的“十二五”電網(wǎng)專項規(guī)劃的遲遲不能出臺。“十二五”已經(jīng)過去三年，國家能源局仍舊沒有拿出專項規(guī)劃。國家電網(wǎng)人士認(rèn)為，由于政府沒有制定電網(wǎng)的發(fā)展專項規(guī)劃，才直接導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)缺失全局的專項規(guī)劃指導(dǎo)，這是單個項目就工程論工程、一事一議的根本原因所在。
薛禹勝指出，目前，如何建立可靠的電網(wǎng)，如何使電網(wǎng)提高對能源使用的效率，以及電網(wǎng)的投資效率等等，這些重大問題都迫切需要以一個規(guī)劃來回應(yīng)。
其中的關(guān)鍵問題，是目前中國電力資源存在嚴(yán)重的區(qū)域不平衡狀況，而特高壓國家工程何時可以派上用場，化解這一難題。
在華東環(huán)網(wǎng)項目在上海的調(diào)查會上，即有專家提出，特高壓重點工程遲遲不能核準(zhǔn)，內(nèi)蒙、東北等地區(qū)火電窩電、風(fēng)電棄風(fēng)以及西南水電棄水形勢嚴(yán)峻，東部則能源短缺、霧霾加劇，同時由于長三角地區(qū)已形成多直流接入的“強直弱交”電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，500千伏電網(wǎng)不能滿足電網(wǎng)安全運行需要，存在大面積停電風(fēng)險。
原國家能源局局長張國寶指出，一方面一些城市霧霾肆虐飽受詬病，另一方面主要分布于內(nèi)蒙、東北、西北的清潔能源又大量棄用，有電卻送不出來，實在不應(yīng)該。究其原因主要是特高壓輸電線路曠日持久的爭議久拖不決。他認(rèn)為，之所以無休止的爭論而無人拍板，反映出的是決策者擔(dān)當(dāng)精神的缺失。錯過發(fā)展機遇，損失和代價將是歷史性的。
長期做規(guī)劃制定的歐陽昌裕告訴記者，今年上半年中國電力企業(yè)聯(lián)合會向國家能源局提交了《加強電力統(tǒng)一規(guī)劃機制的研究》報告，建議政府部門應(yīng)側(cè)重對規(guī)劃的制定與框架的設(shè)計，而不是具體項目的審批。
今年1月1日國務(wù)院批準(zhǔn)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，去年8月份公布了《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，以及《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。但是，涉及國民經(jīng)濟發(fā)展的重點領(lǐng)域的電力與電網(wǎng)的專項規(guī)劃卻一直未能出臺，特高壓的大發(fā)展因而無法提上日程。
實際上，在“十一五”期間也沒有出臺電網(wǎng)的專項規(guī)劃。國家能源局為何沒有制定電網(wǎng)專項規(guī)劃?記者希望向國家能源局求證，國家能源局有關(guān)司局在接到電話后拒絕接受采訪。而據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，一直支持特高壓發(fā)展的原江西省省長、電監(jiān)會主席吳新雄，在履新國家能源局局長后，也多次召開會議，意圖盡快出臺特高壓十二五電網(wǎng)規(guī)劃。
據(jù)歐陽昌裕介紹，編制電網(wǎng)的專項規(guī)劃前提是要有全行業(yè)的電力規(guī)劃。電力規(guī)劃要研究的內(nèi)容，更多是通過電網(wǎng)專項規(guī)劃來解決。國家能源局編制電網(wǎng)“十二五”專項規(guī)劃有兩個選擇，其一是完全另搞一套，其二是根據(jù)兩個電網(wǎng)公司提出的規(guī)劃進(jìn)行評估整合，形成一個政府的規(guī)劃。
在國家能源局的要求下，國家電網(wǎng)集中100多人，采用仿真模擬電網(wǎng)計算的方式，用了五年時間做出了《國家電網(wǎng)“十二五”專項規(guī)劃》。據(jù)中國電科院系統(tǒng)所規(guī)劃室主任周勤勇介紹：“仿真建模數(shù)據(jù)覆蓋了國網(wǎng)公司五大區(qū)域電網(wǎng)(包括西北、東北、華北、華中、華東)，有1.1萬多個結(jié)點，仿真線路3.5萬多條”。這一規(guī)劃分別于2010年9月、2013年5月上報國家能源局。顯然，該規(guī)劃的定位是國家電網(wǎng)公司的規(guī)劃，而不是國家電網(wǎng)的專項規(guī)劃。
現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃還有兩年即將結(jié)束、已經(jīng)到了中期評估階段，國家能源局沒有按照國務(wù)院的要求制定出《國家十二五電網(wǎng)專項規(guī)劃》，而在九月份批準(zhǔn)公布了《南方電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020年)》。
當(dāng)記者問到為什么南方電網(wǎng)公司的規(guī)劃順利發(fā)布，歐陽昌裕介紹說：“第一，南方電網(wǎng)是一個區(qū)域網(wǎng)，僅覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南，相比較國家電網(wǎng)范圍很小;第二，南方電網(wǎng)沒有提出建設(shè)特高壓，規(guī)避了分歧，可能更符合他們的口味”。
電網(wǎng)的專項規(guī)劃編制難以出臺的實質(zhì)在于，圍繞是否應(yīng)建設(shè)特高壓電網(wǎng)存在嚴(yán)重分歧。
“發(fā)展特高壓等大容量、高效率、遠(yuǎn)距離先進(jìn)輸電技術(shù)”，已經(jīng)明確寫入《國家十二五規(guī)劃綱要》中，從專項規(guī)劃與國家五年總體規(guī)劃的關(guān)系上講，總體規(guī)劃是綱，專項規(guī)劃是目。五年總體規(guī)劃是全體社會最大的發(fā)展共識和發(fā)展綱領(lǐng)，而專項規(guī)劃必須服從大局、服從國家的五年規(guī)劃，并與總體規(guī)劃相銜接，專項規(guī)劃的編制必須在總體規(guī)劃的框架下制定。
對此歐陽昌裕認(rèn)為：“國家能源局應(yīng)該如實向國務(wù)院報告，也可拿出兩個方案，列出兩個方案的優(yōu)缺點，請國務(wù)院做出決策，而不是擱置或者不作為。決策不僅要承擔(dān)風(fēng)險，更取決于政治意愿。”事實上，當(dāng)編制有利益沖突的專項規(guī)劃的時候，會受到比較大的阻力，很難形成共識。比如《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，就是經(jīng)過中央地方之間反復(fù)利益博弈、反復(fù)協(xié)調(diào)與協(xié)商的結(jié)果。
近年來，中國國家發(fā)展中長期規(guī)劃和集中力量辦大事的體制優(yōu)勢在全球范圍得到越來越多的重視和肯定。特高壓國家工程目前困局令人深思之處在于，它提示，在重大問題上議而不決、決而不行的狀況，意味著上述制度優(yōu)勢及其決策機制正在面臨新的挑戰(zhàn)。
