電力工業(yè)具有典型的自然壟斷特征。與其他自然壟斷性行業(yè)一樣，存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與市場競爭效應(yīng)之間的“兩難抉擇”。也正因如此，中國電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展一直伴隨著中國電力體制改革的爭論。

2002 年黨的十六大做出“推進(jìn)壟斷行業(yè)改革”的戰(zhàn)略部署后，我國參照美英電力體制改革模式，從2002 年開始進(jìn)行第二輪新的改革，這次改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運(yùn)營、高度集中的體制，按照政企分開、廠網(wǎng)分開，初步建立起電力市場運(yùn)行規(guī)劃和政府監(jiān)管體系等，這標(biāo)志著我國電力體制改革正式全面啟動。

　　然而，改革十年多來，電力工業(yè)有效的激勵機(jī)制、約束機(jī)制和持續(xù)發(fā)展機(jī)制還沒有形成，電力壟斷經(jīng)營的體制性障礙也沒有觸動，仍存在許多待解的難題和現(xiàn)實(shí)困境，主要表現(xiàn)為：在輸配環(huán)節(jié)，尚未形成獨(dú)立的輸配電價機(jī)制；在銷售環(huán)節(jié)，銷售電價偏于僵化，缺少彈性，未能與上網(wǎng)電價實(shí)行及時有效的市場聯(lián)動，不能充分反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，難以有效調(diào)節(jié)電力供求關(guān)系，導(dǎo)致電力市場化價格機(jī)制無法真正形成。

　　此外，從競爭格局上看，由于行業(yè)內(nèi)競爭主體的資本屬性相同，資本構(gòu)成高度同質(zhì)化，這種改革就只是國有企業(yè)之間的數(shù)量增減以及利益調(diào)整，并沒有產(chǎn)生以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的更嚴(yán)格意義上的市場競爭主體。

　　從國際電力體制改革的經(jīng)驗(yàn)看，上世紀(jì)80 年代以來，為了提高發(fā)電效率，增強(qiáng)電力經(jīng)濟(jì)的有效性，發(fā)達(dá)國家電力市場開始了競爭化的改革浪潮，而其改革也主要遵循了兩條基本邏輯：一條是打破垂直一體化的管理體制，從發(fā)電側(cè)的競價上網(wǎng)發(fā)展到逐步開放配電網(wǎng)，將單邊購買模式轉(zhuǎn)向批發(fā)競爭和零售競爭，逐步加大市場化力度，讓市場在資源配置中能夠發(fā)揮作用。另一條是在不能引入競爭機(jī)制的輸配環(huán)節(jié)，提高政府監(jiān)管的有效性。在組織體制上，成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)管的力量；在管理方式上，制定明確的規(guī)則，改進(jìn)定價機(jī)制和價格管理方式，加強(qiáng)對壟斷企業(yè)的監(jiān)督，并允許不同投資主體進(jìn)入國有發(fā)電和配售電領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。 

　　鑒于電力體制改革的復(fù)雜性與特殊性，中國新一輪電力體制改革絕不能“碎片化”，而要有頂層設(shè)計。需要國家從電網(wǎng)體系、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)權(quán)改革等方面協(xié)同推進(jìn)。電價改革是電力體制改革最為核心的環(huán)節(jié)，應(yīng)逐步下放終端定價權(quán)，以及通過價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，發(fā)展全國多層次的電力交易市場，推進(jìn)電力現(xiàn)期、遠(yuǎn)期產(chǎn)品和服務(wù)交易，最終形成科學(xué)合理、調(diào)節(jié)靈活的電力定價體系。與此同時，新一輪改革需要兼顧煤、電、石油、天然氣、新能源等“大能源”，從更高的層面協(xié)調(diào)各類能源之間的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。 

　　對于所有的改革而言之所以艱難是因?yàn)橐蚱婆f的利益格局，這一點(diǎn)對電力體制改革而言尤其如此。目前，電力行業(yè)廠網(wǎng)之間、廠廠之間、企業(yè)與用戶之間、中央與地方企業(yè)之間、國有與民營外資企業(yè)之間，存在多種利益博弈。

　　因此，在新一輪電力體制改革中一個非常重要的問題就是利益分配問題，即電力體制改革如何使中央政府、地方政府、電力生產(chǎn)者、電力消費(fèi)者和國家電網(wǎng)的多數(shù)利益獲得新的平衡，以及推動電力產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游實(shí)現(xiàn)資源的重新組合和效率的提高，真正讓改革釋放最大紅利。