在2014年6月13日召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記要求加快推動(dòng)能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命。這是繼黨的十八大從生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度提出要“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”之后，中央對(duì)能源革命的進(jìn)一步要求和明確。十八屆五中全會(huì)“十三五”規(guī)劃建議中再次明確要“推進(jìn)能源革命，加快能源技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系”。革命意味著根本性的變革，而不是拾遺補(bǔ)闕或簡(jiǎn)單調(diào)整。在能源革命的四項(xiàng)內(nèi)容中，體制革命是先行條件和制度保障。事實(shí)上，中國(guó)目前能源系統(tǒng)存在的諸多問題和發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，在很大程度上也反映出現(xiàn)行能源體制存在的局限性和弊端。如果不進(jìn)行能源體制革命，能源技術(shù)革命、能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命將受制于體制因素而無法實(shí)現(xiàn)。那么，什么是能源體制革命，我國(guó)能源體制革命的目標(biāo)和方向是什么？
理解能源體制革命需要突破傳統(tǒng)“市場(chǎng)-政府”二分法
分析經(jīng)濟(jì)體制最有代表性的方法和視角就是“市場(chǎng)與計(jì)劃”或“市場(chǎng)與政府”的二分法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是以市場(chǎng)的“無形之手”組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以政府的“有形之手”組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這兩種經(jīng)濟(jì)體制代表了兩種極端的純粹的狀況：完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和完全按政府指令執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。二分法為我們理解經(jīng)濟(jì)體制提供了一個(gè)最基本、最簡(jiǎn)單的理論視角。但是在現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)采取的經(jīng)濟(jì)體制無一例外的都不是純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是處于兩種狀態(tài)之間，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)受到市場(chǎng)和政府的調(diào)節(jié)，只是二者發(fā)揮作用的領(lǐng)域、強(qiáng)度、頻率和程度有所不同。就政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體方式來說，又有直接干預(yù)和間接干預(yù)之分。要具體分析某個(gè)特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制問題，既不應(yīng)該一味的強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，也不應(yīng)該一味的強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，而應(yīng)該考慮在多種調(diào)節(jié)機(jī)制或體制共同作用的狀態(tài)下，政府在哪些領(lǐng)域、通過哪些手段發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體作用。
Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中從“新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)”的角度提出了分析經(jīng)濟(jì)體制的“四分法”，即現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在四種不同類型的體制或組織方式，分別是市場(chǎng)（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、監(jiān)管（regulation）和國(guó)營(yíng)（stateownership）。在只有市場(chǎng)起作用的純粹狀況中，經(jīng)濟(jì)主體不受任何政府干預(yù)甚至法律約束，完全依靠市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力量和交易秩序調(diào)節(jié)自己的行為（比如，一個(gè)想在市場(chǎng)中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的企業(yè)可能出于對(duì)市場(chǎng)聲譽(yù)的考慮而保證產(chǎn)品質(zhì)量）。在完全國(guó)有國(guó)營(yíng)的體制下，政府則包攬了一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并依靠自上而下的科層制度和指令完成。法制和監(jiān)管介于完全的自由化和國(guó)有化之間。在法制下，通過市場(chǎng)參與主體事后打官司來約束市場(chǎng)秩序；而在監(jiān)管下，政府事先制定規(guī)則明確市場(chǎng)主體應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，并通過專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行。從市場(chǎng)、法制到監(jiān)管、國(guó)營(yíng)，政府的力量和干預(yù)程度逐步提高，而市場(chǎng)的作用則逐步減弱。當(dāng)然，與市場(chǎng)和政府的二分法一樣，在四種組織形式之間也同樣存在大量的中間狀態(tài)。即使是在同一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)等不同的組織方式并不相互排斥，可以（通常也是必須）同時(shí)發(fā)揮作用，形成相互疊加或協(xié)同作用下的某種交織狀態(tài)。
我國(guó)現(xiàn)行能源體制是一種介于國(guó)營(yíng)和監(jiān)管之間的管制型體制
經(jīng)過30多年的改革，中國(guó)能源體制已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，初步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政企分開、主體多元、國(guó)企主導(dǎo)”的產(chǎn)業(yè)組織格局。
市場(chǎng)主體方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油氣和電力在內(nèi)的主要能源企業(yè)都已脫離行政序列，在形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開。但是由于中國(guó)能源行業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)，在具體實(shí)踐中政府與企業(yè)的職能界限并沒有完全厘清，特別是能源領(lǐng)域一些大型國(guó)有企業(yè)實(shí)際上仍然承擔(dān)了部分政策性目標(biāo)和社會(huì)職能，政企分開還沒有完全實(shí)現(xiàn)，以企代政的現(xiàn)象比較突出。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)憑借自身的政治資源和行政資源，在市場(chǎng)中擁有一定的行政特權(quán)和壟斷地位，從而還不是真正的完全競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)有能源企業(yè)既承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，又承擔(dān)部分政府職能；既承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)，又享受行政性特權(quán)，這是政企分開改革不到位的表現(xiàn)。從另一個(gè)角度看，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理又不完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)范。除了作為資本所有者和公共管理者的角色管理企業(yè)之外，仍然存在政府以行政協(xié)調(diào)等手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，使國(guó)有企業(yè)難以真正做到按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，成為商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。
市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面，礦產(chǎn)資源開發(fā)、能源投資、貿(mào)易等領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)規(guī)則還不夠明晰，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，仍然存在大量的行政審批和許可，從而造成嚴(yán)重的行政性進(jìn)入壁壘。另一方面，輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)尚未獨(dú)立于能源市場(chǎng)交易并對(duì)所有市場(chǎng)交易主體公平開放，從而構(gòu)成了電力和天然氣市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘?？傮w上，除了煤炭行業(yè)外，中國(guó)現(xiàn)行能源行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)尚不具備有效競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)體系有待完善。
市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面，雖然在很大程度上已經(jīng)打破了國(guó)營(yíng)體制下的內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但是即使在競(jìng)爭(zhēng)性或可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，能源企業(yè)的投資、產(chǎn)量和價(jià)格等仍然受到政府相關(guān)部門的普遍監(jiān)管。與此同時(shí)，某些需要監(jiān)管的領(lǐng)域卻又存在嚴(yán)重的政府職能缺位。
具體來看，價(jià)格機(jī)制方面，油氣、電力等能源產(chǎn)品的價(jià)格在現(xiàn)行體制下仍然由政府制定，而不是完全由企業(yè)按市場(chǎng)供求關(guān)系決定，市場(chǎng)供求變化難以及時(shí)轉(zhuǎn)化為價(jià)格信號(hào)，從而不能發(fā)揮價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供需的作用。投資方面，企業(yè)的投資決策在很大程度上還受計(jì)劃管理方式的制約，各領(lǐng)域投資均需由政府投資主管部門審批。產(chǎn)量方面，調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需平衡在很大程度上還要依靠行政手段，比如電力調(diào)度不是依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)決策，而是由政府相關(guān)部門依靠行政手段分配電量。此外，投資項(xiàng)目主管部門、價(jià)格主管部門和市場(chǎng)運(yùn)行主管部門相互獨(dú)立，項(xiàng)目審批時(shí)未能充分考慮投資對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和價(jià)格可能產(chǎn)生的影響，從而降低了投資審批決策的有效性和科學(xué)性。
如果說價(jià)格、投資和產(chǎn)量等方面的行政審批是“錯(cuò)裝在政府身上的手”，需要換成市場(chǎng)的手，另一方面，能源市場(chǎng)運(yùn)行在某些領(lǐng)域又存在政府缺位的現(xiàn)象，能源監(jiān)管亟待加強(qiáng)：一是對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)劃、投資建設(shè)和成本價(jià)格等方面的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管不足；二是對(duì)煤炭、油氣交易中間環(huán)節(jié)的市場(chǎng)操縱、不公平競(jìng)爭(zhēng)和破壞市場(chǎng)秩序等監(jiān)管不足；三是對(duì)環(huán)境、健康和產(chǎn)品質(zhì)量等方面的社會(huì)性監(jiān)管不足。
綜上，經(jīng)過20世紀(jì)80年代的投資體制改革和90年代的管理體制改革之后，在市場(chǎng)主體的性質(zhì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上已經(jīng)突破了國(guó)營(yíng)體制下的政企合一、高度集中的格局，在運(yùn)行機(jī)制上也有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部門間內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。但是現(xiàn)行體制在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價(jià)格等諸多方面仍然保留了相當(dāng)多的政府干預(yù)和行政手段，而且這種政府干預(yù)和控制不同于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府監(jiān)管：一是市場(chǎng)主體不是完全意義上的按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的商業(yè)化企業(yè)；二是政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價(jià)格的干預(yù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，仍然帶有行政協(xié)調(diào)的色彩；三是政府干預(yù)過度和政府監(jiān)管不足并存。中國(guó)現(xiàn)行的能源體制總體上是一種介于國(guó)營(yíng)體制與政府監(jiān)管之間的狀態(tài)，可以稱之“管制型體制”。這一判斷比依據(jù)“市場(chǎng)與政府”的二分法認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行能源體制特征為“半市場(chǎng)、半計(jì)劃”的判斷更加準(zhǔn)確和具體。
我國(guó)能源體制革命的方向是打破管制型體制建立監(jiān)管型體制
（一）體制革命的性質(zhì)是跨空間的制度變遷而不是制度空間內(nèi)的調(diào)整
體制革命就意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織方式的根本性轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任何一種組織方式都是不完美的，都有相應(yīng)的組織成本、執(zhí)行成本或“制度成本”?？偟膩砜矗贫瘸杀局饕▋纱箢悾阂活愂怯墒袌?chǎng)失序（disorder）和市場(chǎng)失靈（failure）帶來的損失，簡(jiǎn)稱制度成本A；一類是由政府獨(dú)斷（dictatorship）和政府失靈造成的損失，簡(jiǎn)稱制度成本B。在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，制度成本全部來自市場(chǎng)秩序混亂和市場(chǎng)機(jī)制無法起作用造成的制度成本A。在完全的國(guó)有國(guó)營(yíng)體制下，制度成本全部來自政府失靈造成的制度成本B。法制通過法律機(jī)制規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，雖然有助于減輕（但不可能完全克服）市場(chǎng)失靈問題，但同時(shí)也存在自身的運(yùn)行成本或制度成本（比如訴訟費(fèi)用、談判成本等）。與此類似，監(jiān)管也可以規(guī)范市場(chǎng)秩序，減輕市場(chǎng)失靈，但同時(shí)也會(huì)增加因政府失靈而產(chǎn)生的制度成本。綜合考察一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的制度成本，就必須考慮其中的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織方式造成的制度成本組合。
體制革命的目的是為了減少制度成本，而體制革命的方向則是制度成本最小化的組織方式。當(dāng)然，革命就意味著根本性或者顛覆性的轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)與政府的兩分法視角下，體制革命意味著市場(chǎng)與政府作用力對(duì)比的根本性變化；而在市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)的四分法視角下，體制革命意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主導(dǎo)組織方式的根本性變化，找出市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)等組織方式的最優(yōu)組合，實(shí)現(xiàn)制度成本的最小化。如果說市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)四種純粹的組織方式兩兩之間組成三個(gè)制度狀態(tài)空間，那么，體制革命要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織方式跨狀態(tài)空間的變化，而不是僅僅在狀態(tài)空間內(nèi)部變化（如圖1所示）。在狀態(tài)空間內(nèi)的組織方式變化可視為“改革”而非革命。
注：橫軸代表政府失靈所造成的制度成本，縱軸代表市場(chǎng)失靈所造成的制度成本。制度可行性曲線代表各種體制安排下的制度成本組合。
（二）我國(guó)能源體制革命的方向是打破管制型體制，建立監(jiān)管型體制
根據(jù)前面的分析，中國(guó)現(xiàn)行能源體制介于國(guó)營(yíng)體制和政府監(jiān)管之間，在這種體制下，政府在能源資源配置中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。用制度可行性曲線表示，現(xiàn)行能源體制的總的制度成本為圖2中的XR+YR，其中XR和YR分別代表政府失靈和市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的制度成本B和制度成本A?，F(xiàn)行體制的核心弊端是政府干預(yù)造成的制度成本B（大小為XR）過于高昂。政府的深度介入雖然有助于推動(dòng)中國(guó)能源工業(yè)快速發(fā)展，但是也積累了一系列突出矛盾：一是能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)過快，在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中“一煤獨(dú)大”，國(guó)內(nèi)環(huán)境污染防治和國(guó)際上應(yīng)對(duì)氣候變暖的壓力與日俱增；二是產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，大量設(shè)備閑置或低效運(yùn)轉(zhuǎn)，造成資源的極大浪費(fèi)，提高消費(fèi)者負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本，影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力；三是行業(yè)內(nèi)外矛盾重重，煤電矛盾長(zhǎng)期存在，中央企業(yè)與地方時(shí)有摩擦，幾大石油公司與地方煉廠相互指責(zé)，社會(huì)各界對(duì)大型國(guó)有能源企業(yè)的行政壟斷以及嚴(yán)重的內(nèi)部人控制和低效率現(xiàn)象普遍不滿；等等。
能源體制革命的總體方向是降低因政府干預(yù)和政府失靈造成的過高制度成本B，能源資源配置由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)決定，同時(shí)依靠監(jiān)管和法制的力量，降低因市場(chǎng)作用加強(qiáng)而提高的制度成本A。這就要求能源體制發(fā)生跨制度狀態(tài)空間的根本性轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步的問題在于，目標(biāo)能源體制應(yīng)該是處于法制和監(jiān)管間的制度狀態(tài)空間，還是處于市場(chǎng)和法制間的制度狀態(tài)空間。前者意味著能源資源配置除了市場(chǎng)、法制起作用之外，監(jiān)管和國(guó)營(yíng)也具有一定的作用。后者意味著除了市場(chǎng)和法制，不需要政府對(duì)能源資源配置進(jìn)行直接干預(yù)。
圖2能源體制革命的方向
對(duì)于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和一般商品市場(chǎng)來說，后者代表的體制是適合的。但是能源行業(yè)特殊的經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性決定了目標(biāo)體制應(yīng)該是前者而不是后者。首先，能源行業(yè)中存在輸配電網(wǎng)絡(luò)、燃?xì)夤芫W(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)，要求政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，對(duì)壟斷企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管包括投資、成本、價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等。其次，能源與環(huán)境、健康、安全等社會(huì)性問題息息相關(guān)，要求政府針對(duì)負(fù)外部性問題加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管。再次，能源領(lǐng)域是高技術(shù)密集型行業(yè)，要求政府針對(duì)技術(shù)溢出的正外部性問題加強(qiáng)政策引導(dǎo)，甚至要求政府在基礎(chǔ)性研究和信息分析等方面提供充足的公共服務(wù)。基于上述理由，理想的能源體制應(yīng)該是介于法制和監(jiān)管的中間狀態(tài)。在這一體制下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在能源資源配置中起決定性作用，法制規(guī)范市場(chǎng)交易秩序，政府對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管并針對(duì)環(huán)境等負(fù)外部性問題施加社會(huì)性監(jiān)管，同時(shí)針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、信息等正外部性和公共品提供政策引導(dǎo)和公共服務(wù)。如圖2所示，目標(biāo)能源體制由市場(chǎng)失靈所造成的制度成本由YR增加到Y(jié)I；由政府失靈所造成的制度成本由XR減少到XI；總制度成本下降幅度為XDXR。
能源體制革命主要包括三個(gè)維度的內(nèi)容
（一）重新界定能源市場(chǎng)主體功能
能源體制革命需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是重新界定能源國(guó)有企業(yè)的功能，明確能源國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)屬性及其產(chǎn)品的商品屬性。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出要“還原能源商品屬性”，也就是要求還原能源產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)屬性，成為真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的商業(yè)化企業(yè)，而不是提供公共品或?qū)崿F(xiàn)特定政策性目標(biāo)的政府部門。
能源領(lǐng)域包括競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)兩大類。在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，政府作為國(guó)有企業(yè)的所有者或股東，不應(yīng)該通過行政手段行使自己的出資人權(quán)利，干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在自然壟斷環(huán)節(jié)（主要涉及電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)領(lǐng)域），政府不僅是能源國(guó)有企業(yè)的出資人，同時(shí)政府還作為公共管理者與國(guó)有企業(yè)發(fā)生關(guān)系。確保能源國(guó)有企業(yè)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)屬性要求政府區(qū)分兩種不同的角色，作為資本所有者，政府國(guó)資主管部門從國(guó)有資產(chǎn)保值增值的角度對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，但是能源國(guó)有企業(yè)需要與其他企業(yè)一樣接受作為公共利益管理者的能源管理部門的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和其他管理部門的社會(huì)性監(jiān)管。公共管理部門對(duì)所有市場(chǎng)主體的管理應(yīng)該采取一視同仁的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
（二）重塑能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)首先要求破除行政性市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。在行業(yè)準(zhǔn)入方面，有必要對(duì)能源行業(yè)的具體管理規(guī)章和辦法進(jìn)行清理，消除以資本實(shí)力、企業(yè)規(guī)模和從業(yè)資歷等抬高行業(yè)準(zhǔn)入門檻的做法。消除各種隱性壁壘和“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象，在獲取資源、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面給予所有企業(yè)同等待遇。特別是在電力生產(chǎn)和銷售，煤炭、油氣進(jìn)出口等領(lǐng)域，應(yīng)該盡量取消不必要的行政性限制。
其次，考慮到輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷性，為構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，要求保證輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)獨(dú)立于電力和天然氣市場(chǎng)交易，只提供傳輸服務(wù)，并對(duì)所有的市場(chǎng)交易主體公平開放接入。具有自然壟斷性的環(huán)節(jié)采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，接受獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，按照特許協(xié)議性契約化管理。在解除自然壟斷性資產(chǎn)和行政性限制造成的行業(yè)進(jìn)入壁壘后，各種所有制類型的企業(yè)會(huì)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化自主安排進(jìn)入或者退出行業(yè)，這一方面確保了行業(yè)內(nèi)有足夠的競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)，另一方面潛在進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的壓力也會(huì)促使行業(yè)內(nèi)在位企業(yè)提高效率、降低成本以提高其競(jìng)爭(zhēng)力。
（三）重建能源市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制
在市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面，要充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，讓市場(chǎng)在能源資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好的發(fā)揮政府的作用。
首先要放松甚至取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，形成主要由市場(chǎng)供求關(guān)系決定能源價(jià)格的機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的前提條件是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域取消價(jià)格監(jiān)管，讓企業(yè)依據(jù)自身經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)需求自主決定價(jià)格。同時(shí)，取消政府對(duì)企業(yè)投資、生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)決策的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供給和需求的作用，優(yōu)化資源配置。
在能源領(lǐng)域，除了輸配電、天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)需要政府監(jiān)管外，其他領(lǐng)域都可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成由市場(chǎng)供求關(guān)系決定能源價(jià)格的機(jī)制，并通過價(jià)格機(jī)制這只無形的手優(yōu)化能源資源配置。目前中國(guó)煤炭領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)比較充分，煤炭?jī)r(jià)格受供求關(guān)系深度影響，反過來也有效調(diào)節(jié)了煤炭的生產(chǎn)和消費(fèi)。但是在石油、天然氣和電力等領(lǐng)域，價(jià)格依然由政府制定，企業(yè)的投資、生產(chǎn)、貿(mào)易等活動(dòng)在很大程度上也是在政府行政手段這只有形之手的指揮下進(jìn)行的。比如投資審批、電量分配、天然氣進(jìn)口等。這往往造成嚴(yán)重的“政府失靈”，比如目前能源領(lǐng)域出現(xiàn)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩局面。目標(biāo)體制應(yīng)該在形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)上，放開政府對(duì)能源價(jià)格和投資的監(jiān)管，在尚未形成有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域盡快創(chuàng)造條件引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并放開價(jià)格。具體來講：電力方面，政府只監(jiān)管輸配電價(jià)，并在輸配電網(wǎng)退出電能市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)上開放電能交易價(jià)格，由發(fā)電企業(yè)、經(jīng)銷商和用戶自主決定；石油方面，在放開原油、成品油進(jìn)口的基礎(chǔ)上放開石油價(jià)格，由企業(yè)自主定價(jià)；天然氣方面，在剝離儲(chǔ)運(yùn)領(lǐng)域的沉淀性資產(chǎn)并放開進(jìn)口權(quán)的基礎(chǔ)上，放開天然氣門站價(jià)格和終端售價(jià)，政府只監(jiān)管管網(wǎng)運(yùn)費(fèi)。
在放松直至取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)和完善政府的管理職能，更好地發(fā)揮政府的作用：一是加強(qiáng)政府公共服務(wù)，主要包括具有公共品性質(zhì)和正外部性的事務(wù)，比如能源信息統(tǒng)計(jì)與分析、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源國(guó)際合作等行業(yè)乃至國(guó)家層面上的事務(wù)。政府也可以直接進(jìn)行研發(fā)以推動(dòng)能源技術(shù)創(chuàng)新。二是加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)能源國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域市場(chǎng)交易秩序的監(jiān)管。三是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境、安全、健康等領(lǐng)域的社會(huì)性監(jiān)管。
理解能源體制革命需要突破傳統(tǒng)“市場(chǎng)-政府”二分法
分析經(jīng)濟(jì)體制最有代表性的方法和視角就是“市場(chǎng)與計(jì)劃”或“市場(chǎng)與政府”的二分法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是以市場(chǎng)的“無形之手”組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是以政府的“有形之手”組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這兩種經(jīng)濟(jì)體制代表了兩種極端的純粹的狀況：完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和完全按政府指令執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。二分法為我們理解經(jīng)濟(jì)體制提供了一個(gè)最基本、最簡(jiǎn)單的理論視角。但是在現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)采取的經(jīng)濟(jì)體制無一例外的都不是純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或者計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而是處于兩種狀態(tài)之間，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)受到市場(chǎng)和政府的調(diào)節(jié)，只是二者發(fā)揮作用的領(lǐng)域、強(qiáng)度、頻率和程度有所不同。就政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體方式來說，又有直接干預(yù)和間接干預(yù)之分。要具體分析某個(gè)特定領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)體制問題，既不應(yīng)該一味的強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，也不應(yīng)該一味的強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，而應(yīng)該考慮在多種調(diào)節(jié)機(jī)制或體制共同作用的狀態(tài)下，政府在哪些領(lǐng)域、通過哪些手段發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體作用。
Djankove、Glaeser、LaPorta、Lopez-de-Silanes和Shleifer等人在一系列文章中從“新比較經(jīng)濟(jì)學(xué)”的角度提出了分析經(jīng)濟(jì)體制的“四分法”，即現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在四種不同類型的體制或組織方式，分別是市場(chǎng)（marketdiscipline）、法制（privatelitigation）、監(jiān)管（regulation）和國(guó)營(yíng)（stateownership）。在只有市場(chǎng)起作用的純粹狀況中，經(jīng)濟(jì)主體不受任何政府干預(yù)甚至法律約束，完全依靠市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力量和交易秩序調(diào)節(jié)自己的行為（比如，一個(gè)想在市場(chǎng)中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的企業(yè)可能出于對(duì)市場(chǎng)聲譽(yù)的考慮而保證產(chǎn)品質(zhì)量）。在完全國(guó)有國(guó)營(yíng)的體制下，政府則包攬了一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并依靠自上而下的科層制度和指令完成。法制和監(jiān)管介于完全的自由化和國(guó)有化之間。在法制下，通過市場(chǎng)參與主體事后打官司來約束市場(chǎng)秩序；而在監(jiān)管下，政府事先制定規(guī)則明確市場(chǎng)主體應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，并通過專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行。從市場(chǎng)、法制到監(jiān)管、國(guó)營(yíng)，政府的力量和干預(yù)程度逐步提高，而市場(chǎng)的作用則逐步減弱。當(dāng)然，與市場(chǎng)和政府的二分法一樣，在四種組織形式之間也同樣存在大量的中間狀態(tài)。即使是在同一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)等不同的組織方式并不相互排斥，可以（通常也是必須）同時(shí)發(fā)揮作用，形成相互疊加或協(xié)同作用下的某種交織狀態(tài)。
我國(guó)現(xiàn)行能源體制是一種介于國(guó)營(yíng)和監(jiān)管之間的管制型體制
經(jīng)過30多年的改革，中國(guó)能源體制已經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“政企合一、高度集中、行政壟斷”的國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，初步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政企分開、主體多元、國(guó)企主導(dǎo)”的產(chǎn)業(yè)組織格局。
市場(chǎng)主體方面，打破了政企合一的格局，包括煤炭、油氣和電力在內(nèi)的主要能源企業(yè)都已脫離行政序列，在形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開。但是由于中國(guó)能源行業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)，在具體實(shí)踐中政府與企業(yè)的職能界限并沒有完全厘清，特別是能源領(lǐng)域一些大型國(guó)有企業(yè)實(shí)際上仍然承擔(dān)了部分政策性目標(biāo)和社會(huì)職能，政企分開還沒有完全實(shí)現(xiàn)，以企代政的現(xiàn)象比較突出。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)憑借自身的政治資源和行政資源，在市場(chǎng)中擁有一定的行政特權(quán)和壟斷地位，從而還不是真正的完全競(jìng)爭(zhēng)主體。國(guó)有能源企業(yè)既承擔(dān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，又承擔(dān)部分政府職能；既承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)，又享受行政性特權(quán)，這是政企分開改革不到位的表現(xiàn)。從另一個(gè)角度看，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理又不完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)范。除了作為資本所有者和公共管理者的角色管理企業(yè)之外，仍然存在政府以行政協(xié)調(diào)等手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，使國(guó)有企業(yè)難以真正做到按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，成為商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。
市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面，礦產(chǎn)資源開發(fā)、能源投資、貿(mào)易等領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)規(guī)則還不夠明晰，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，仍然存在大量的行政審批和許可，從而造成嚴(yán)重的行政性進(jìn)入壁壘。另一方面，輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)尚未獨(dú)立于能源市場(chǎng)交易并對(duì)所有市場(chǎng)交易主體公平開放，從而構(gòu)成了電力和天然氣市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘?？傮w上，除了煤炭行業(yè)外，中國(guó)現(xiàn)行能源行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)尚不具備有效競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)體系有待完善。
市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面，雖然在很大程度上已經(jīng)打破了國(guó)營(yíng)體制下的內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但是即使在競(jìng)爭(zhēng)性或可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，能源企業(yè)的投資、產(chǎn)量和價(jià)格等仍然受到政府相關(guān)部門的普遍監(jiān)管。與此同時(shí)，某些需要監(jiān)管的領(lǐng)域卻又存在嚴(yán)重的政府職能缺位。
具體來看，價(jià)格機(jī)制方面，油氣、電力等能源產(chǎn)品的價(jià)格在現(xiàn)行體制下仍然由政府制定，而不是完全由企業(yè)按市場(chǎng)供求關(guān)系決定，市場(chǎng)供求變化難以及時(shí)轉(zhuǎn)化為價(jià)格信號(hào)，從而不能發(fā)揮價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供需的作用。投資方面，企業(yè)的投資決策在很大程度上還受計(jì)劃管理方式的制約，各領(lǐng)域投資均需由政府投資主管部門審批。產(chǎn)量方面，調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需平衡在很大程度上還要依靠行政手段，比如電力調(diào)度不是依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的商業(yè)決策，而是由政府相關(guān)部門依靠行政手段分配電量。此外，投資項(xiàng)目主管部門、價(jià)格主管部門和市場(chǎng)運(yùn)行主管部門相互獨(dú)立，項(xiàng)目審批時(shí)未能充分考慮投資對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行和價(jià)格可能產(chǎn)生的影響，從而降低了投資審批決策的有效性和科學(xué)性。
如果說價(jià)格、投資和產(chǎn)量等方面的行政審批是“錯(cuò)裝在政府身上的手”，需要換成市場(chǎng)的手，另一方面，能源市場(chǎng)運(yùn)行在某些領(lǐng)域又存在政府缺位的現(xiàn)象，能源監(jiān)管亟待加強(qiáng)：一是對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的規(guī)劃、投資建設(shè)和成本價(jià)格等方面的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管不足；二是對(duì)煤炭、油氣交易中間環(huán)節(jié)的市場(chǎng)操縱、不公平競(jìng)爭(zhēng)和破壞市場(chǎng)秩序等監(jiān)管不足；三是對(duì)環(huán)境、健康和產(chǎn)品質(zhì)量等方面的社會(huì)性監(jiān)管不足。
綜上，經(jīng)過20世紀(jì)80年代的投資體制改革和90年代的管理體制改革之后，在市場(chǎng)主體的性質(zhì)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上已經(jīng)突破了國(guó)營(yíng)體制下的政企合一、高度集中的格局，在運(yùn)行機(jī)制上也有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的部門間內(nèi)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。但是現(xiàn)行體制在市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價(jià)格等諸多方面仍然保留了相當(dāng)多的政府干預(yù)和行政手段，而且這種政府干預(yù)和控制不同于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府監(jiān)管：一是市場(chǎng)主體不是完全意義上的按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的商業(yè)化企業(yè)；二是政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、產(chǎn)量和價(jià)格的干預(yù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，仍然帶有行政協(xié)調(diào)的色彩；三是政府干預(yù)過度和政府監(jiān)管不足并存。中國(guó)現(xiàn)行的能源體制總體上是一種介于國(guó)營(yíng)體制與政府監(jiān)管之間的狀態(tài)，可以稱之“管制型體制”。這一判斷比依據(jù)“市場(chǎng)與政府”的二分法認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)行能源體制特征為“半市場(chǎng)、半計(jì)劃”的判斷更加準(zhǔn)確和具體。
我國(guó)能源體制革命的方向是打破管制型體制建立監(jiān)管型體制
（一）體制革命的性質(zhì)是跨空間的制度變遷而不是制度空間內(nèi)的調(diào)整
體制革命就意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織方式的根本性轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任何一種組織方式都是不完美的，都有相應(yīng)的組織成本、執(zhí)行成本或“制度成本”?？偟膩砜矗贫瘸杀局饕▋纱箢悾阂活愂怯墒袌?chǎng)失序（disorder）和市場(chǎng)失靈（failure）帶來的損失，簡(jiǎn)稱制度成本A；一類是由政府獨(dú)斷（dictatorship）和政府失靈造成的損失，簡(jiǎn)稱制度成本B。在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，制度成本全部來自市場(chǎng)秩序混亂和市場(chǎng)機(jī)制無法起作用造成的制度成本A。在完全的國(guó)有國(guó)營(yíng)體制下，制度成本全部來自政府失靈造成的制度成本B。法制通過法律機(jī)制規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，雖然有助于減輕（但不可能完全克服）市場(chǎng)失靈問題，但同時(shí)也存在自身的運(yùn)行成本或制度成本（比如訴訟費(fèi)用、談判成本等）。與此類似，監(jiān)管也可以規(guī)范市場(chǎng)秩序，減輕市場(chǎng)失靈，但同時(shí)也會(huì)增加因政府失靈而產(chǎn)生的制度成本。綜合考察一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的制度成本，就必須考慮其中的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織方式造成的制度成本組合。
體制革命的目的是為了減少制度成本，而體制革命的方向則是制度成本最小化的組織方式。當(dāng)然，革命就意味著根本性或者顛覆性的轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)與政府的兩分法視角下，體制革命意味著市場(chǎng)與政府作用力對(duì)比的根本性變化；而在市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)的四分法視角下，體制革命意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主導(dǎo)組織方式的根本性變化，找出市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)等組織方式的最優(yōu)組合，實(shí)現(xiàn)制度成本的最小化。如果說市場(chǎng)、法制、監(jiān)管和國(guó)營(yíng)四種純粹的組織方式兩兩之間組成三個(gè)制度狀態(tài)空間，那么，體制革命要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織方式跨狀態(tài)空間的變化，而不是僅僅在狀態(tài)空間內(nèi)部變化（如圖1所示）。在狀態(tài)空間內(nèi)的組織方式變化可視為“改革”而非革命。
注：橫軸代表政府失靈所造成的制度成本，縱軸代表市場(chǎng)失靈所造成的制度成本。制度可行性曲線代表各種體制安排下的制度成本組合。
（二）我國(guó)能源體制革命的方向是打破管制型體制，建立監(jiān)管型體制
根據(jù)前面的分析，中國(guó)現(xiàn)行能源體制介于國(guó)營(yíng)體制和政府監(jiān)管之間，在這種體制下，政府在能源資源配置中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。用制度可行性曲線表示，現(xiàn)行能源體制的總的制度成本為圖2中的XR+YR，其中XR和YR分別代表政府失靈和市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的制度成本B和制度成本A?，F(xiàn)行體制的核心弊端是政府干預(yù)造成的制度成本B（大小為XR）過于高昂。政府的深度介入雖然有助于推動(dòng)中國(guó)能源工業(yè)快速發(fā)展，但是也積累了一系列突出矛盾：一是能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)過快，在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中“一煤獨(dú)大”，國(guó)內(nèi)環(huán)境污染防治和國(guó)際上應(yīng)對(duì)氣候變暖的壓力與日俱增；二是產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，大量設(shè)備閑置或低效運(yùn)轉(zhuǎn)，造成資源的極大浪費(fèi)，提高消費(fèi)者負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本，影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力；三是行業(yè)內(nèi)外矛盾重重，煤電矛盾長(zhǎng)期存在，中央企業(yè)與地方時(shí)有摩擦，幾大石油公司與地方煉廠相互指責(zé)，社會(huì)各界對(duì)大型國(guó)有能源企業(yè)的行政壟斷以及嚴(yán)重的內(nèi)部人控制和低效率現(xiàn)象普遍不滿；等等。
能源體制革命的總體方向是降低因政府干預(yù)和政府失靈造成的過高制度成本B，能源資源配置由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)決定，同時(shí)依靠監(jiān)管和法制的力量，降低因市場(chǎng)作用加強(qiáng)而提高的制度成本A。這就要求能源體制發(fā)生跨制度狀態(tài)空間的根本性轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步的問題在于，目標(biāo)能源體制應(yīng)該是處于法制和監(jiān)管間的制度狀態(tài)空間，還是處于市場(chǎng)和法制間的制度狀態(tài)空間。前者意味著能源資源配置除了市場(chǎng)、法制起作用之外，監(jiān)管和國(guó)營(yíng)也具有一定的作用。后者意味著除了市場(chǎng)和法制，不需要政府對(duì)能源資源配置進(jìn)行直接干預(yù)。
圖2能源體制革命的方向
對(duì)于大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和一般商品市場(chǎng)來說，后者代表的體制是適合的。但是能源行業(yè)特殊的經(jīng)濟(jì)技術(shù)屬性決定了目標(biāo)體制應(yīng)該是前者而不是后者。首先，能源行業(yè)中存在輸配電網(wǎng)絡(luò)、燃?xì)夤芫W(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)，要求政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，對(duì)壟斷企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管包括投資、成本、價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量等。其次，能源與環(huán)境、健康、安全等社會(huì)性問題息息相關(guān)，要求政府針對(duì)負(fù)外部性問題加強(qiáng)社會(huì)性監(jiān)管。再次，能源領(lǐng)域是高技術(shù)密集型行業(yè)，要求政府針對(duì)技術(shù)溢出的正外部性問題加強(qiáng)政策引導(dǎo)，甚至要求政府在基礎(chǔ)性研究和信息分析等方面提供充足的公共服務(wù)。基于上述理由，理想的能源體制應(yīng)該是介于法制和監(jiān)管的中間狀態(tài)。在這一體制下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在能源資源配置中起決定性作用，法制規(guī)范市場(chǎng)交易秩序，政府對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管并針對(duì)環(huán)境等負(fù)外部性問題施加社會(huì)性監(jiān)管，同時(shí)針對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、信息等正外部性和公共品提供政策引導(dǎo)和公共服務(wù)。如圖2所示，目標(biāo)能源體制由市場(chǎng)失靈所造成的制度成本由YR增加到Y(jié)I；由政府失靈所造成的制度成本由XR減少到XI；總制度成本下降幅度為XDXR。
能源體制革命主要包括三個(gè)維度的內(nèi)容
（一）重新界定能源市場(chǎng)主體功能
能源體制革命需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是重新界定能源國(guó)有企業(yè)的功能，明確能源國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)屬性及其產(chǎn)品的商品屬性。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出要“還原能源商品屬性”，也就是要求還原能源產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)屬性，成為真正按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事的商業(yè)化企業(yè)，而不是提供公共品或?qū)崿F(xiàn)特定政策性目標(biāo)的政府部門。
能源領(lǐng)域包括競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)兩大類。在競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，政府作為國(guó)有企業(yè)的所有者或股東，不應(yīng)該通過行政手段行使自己的出資人權(quán)利，干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在自然壟斷環(huán)節(jié)（主要涉及電網(wǎng)和油氣管網(wǎng)領(lǐng)域），政府不僅是能源國(guó)有企業(yè)的出資人，同時(shí)政府還作為公共管理者與國(guó)有企業(yè)發(fā)生關(guān)系。確保能源國(guó)有企業(yè)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)屬性要求政府區(qū)分兩種不同的角色，作為資本所有者，政府國(guó)資主管部門從國(guó)有資產(chǎn)保值增值的角度對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，但是能源國(guó)有企業(yè)需要與其他企業(yè)一樣接受作為公共利益管理者的能源管理部門的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管和其他管理部門的社會(huì)性監(jiān)管。公共管理部門對(duì)所有市場(chǎng)主體的管理應(yīng)該采取一視同仁的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
（二）重塑能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)首先要求破除行政性市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。在行業(yè)準(zhǔn)入方面，有必要對(duì)能源行業(yè)的具體管理規(guī)章和辦法進(jìn)行清理，消除以資本實(shí)力、企業(yè)規(guī)模和從業(yè)資歷等抬高行業(yè)準(zhǔn)入門檻的做法。消除各種隱性壁壘和“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象，在獲取資源、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面給予所有企業(yè)同等待遇。特別是在電力生產(chǎn)和銷售，煤炭、油氣進(jìn)出口等領(lǐng)域，應(yīng)該盡量取消不必要的行政性限制。
其次，考慮到輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷性，為構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，要求保證輸配電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)獨(dú)立于電力和天然氣市場(chǎng)交易，只提供傳輸服務(wù)，并對(duì)所有的市場(chǎng)交易主體公平開放接入。具有自然壟斷性的環(huán)節(jié)采取特許經(jīng)營(yíng)的方式，接受獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，按照特許協(xié)議性契約化管理。在解除自然壟斷性資產(chǎn)和行政性限制造成的行業(yè)進(jìn)入壁壘后，各種所有制類型的企業(yè)會(huì)根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化自主安排進(jìn)入或者退出行業(yè)，這一方面確保了行業(yè)內(nèi)有足夠的競(jìng)爭(zhēng)主體進(jìn)行有效競(jìng)爭(zhēng)，另一方面潛在進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的壓力也會(huì)促使行業(yè)內(nèi)在位企業(yè)提高效率、降低成本以提高其競(jìng)爭(zhēng)力。
（三）重建能源市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制
在市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面，要充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，讓市場(chǎng)在能源資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好的發(fā)揮政府的作用。
首先要放松甚至取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，形成主要由市場(chǎng)供求關(guān)系決定能源價(jià)格的機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的前提條件是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域取消價(jià)格監(jiān)管，讓企業(yè)依據(jù)自身經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)需求自主決定價(jià)格。同時(shí)，取消政府對(duì)企業(yè)投資、生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)決策的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供給和需求的作用，優(yōu)化資源配置。
在能源領(lǐng)域，除了輸配電、天然氣管網(wǎng)等自然壟斷環(huán)節(jié)需要政府監(jiān)管外，其他領(lǐng)域都可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成由市場(chǎng)供求關(guān)系決定能源價(jià)格的機(jī)制，并通過價(jià)格機(jī)制這只無形的手優(yōu)化能源資源配置。目前中國(guó)煤炭領(lǐng)域的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)比較充分，煤炭?jī)r(jià)格受供求關(guān)系深度影響，反過來也有效調(diào)節(jié)了煤炭的生產(chǎn)和消費(fèi)。但是在石油、天然氣和電力等領(lǐng)域，價(jià)格依然由政府制定，企業(yè)的投資、生產(chǎn)、貿(mào)易等活動(dòng)在很大程度上也是在政府行政手段這只有形之手的指揮下進(jìn)行的。比如投資審批、電量分配、天然氣進(jìn)口等。這往往造成嚴(yán)重的“政府失靈”，比如目前能源領(lǐng)域出現(xiàn)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩局面。目標(biāo)體制應(yīng)該在形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)上，放開政府對(duì)能源價(jià)格和投資的監(jiān)管，在尚未形成有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域盡快創(chuàng)造條件引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并放開價(jià)格。具體來講：電力方面，政府只監(jiān)管輸配電價(jià)，并在輸配電網(wǎng)退出電能市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)上開放電能交易價(jià)格，由發(fā)電企業(yè)、經(jīng)銷商和用戶自主決定；石油方面，在放開原油、成品油進(jìn)口的基礎(chǔ)上放開石油價(jià)格，由企業(yè)自主定價(jià)；天然氣方面，在剝離儲(chǔ)運(yùn)領(lǐng)域的沉淀性資產(chǎn)并放開進(jìn)口權(quán)的基礎(chǔ)上，放開天然氣門站價(jià)格和終端售價(jià)，政府只監(jiān)管管網(wǎng)運(yùn)費(fèi)。
在放松直至取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)和完善政府的管理職能，更好地發(fā)揮政府的作用：一是加強(qiáng)政府公共服務(wù)，主要包括具有公共品性質(zhì)和正外部性的事務(wù)，比如能源信息統(tǒng)計(jì)與分析、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源國(guó)際合作等行業(yè)乃至國(guó)家層面上的事務(wù)。政府也可以直接進(jìn)行研發(fā)以推動(dòng)能源技術(shù)創(chuàng)新。二是加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)自然壟斷環(huán)節(jié)能源國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域市場(chǎng)交易秩序的監(jiān)管。三是加強(qiáng)對(duì)環(huán)境、安全、健康等領(lǐng)域的社會(huì)性監(jiān)管。
